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Política de compras na administração pública brasileira


A corrente que defende a Lei afirma que é impossível controlar as aquisições públicas sem os processos licitatórios e argumentam ainda que este instrumento é o meio capaz de gerar economicidade, igualdade e moralidade nas contratações públicas (PIMENTA, 1998).

No seu Artigo 1º a Lei 8.666/93 estabelece:

Esta Lei estabelece normas gerais sobre licitações e contratos administrativos pertinentes a obras, serviços, inclusive de publicidade, compras, alienações e locações no âmbito dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.

Segundo Justen Filho (2000), a licitação consiste em um procedimento administrativo, composto de atos seqüenciais, ordenados e independentes, mediantes os quais a Administração Pública seleciona a proposta mais vantajosa para o contrato de seu interesse, devendo ser conduzida em estrita conformidade com os princípios constitucionais e aqueles que lhes são correlatos.

A Lei 8.666/93 em seu Art. 3º prevê:

A licitação destina-se a garantir a observância do princípio constitucional da isonomia e a selecionar a proposta mais vantajosa para a Administração e será processada e julgada em estrita conformidade com os princípios básicos da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da igualdade, da publicidade, da probidade administrativa, da vinculação ao instrumento convocatório, do julgamento objetivo e dos que lhe são correlatos.

A Lei 8.666/93 estabeleceu cinco modalidades de licitação: Concorrência; Tomada de Preços; Convite; Concurso; Leilão. Entretanto, a Lei 10.520, de 17 de julho de 2002, instituiu a sexta modalidade de licitação denominada Pregão, para aquisição de bens e serviços comuns.

Para cada modalidade de licitação há exigências específicas de procedimentos, formalização do processo e prazos. Respeitadas as exceções estabelecidas na Lei, o que determina a modalidade da contratação é o valor do objeto a ser contratado.

É importante salientar que a obrigatoriedade em utilizar as modalidades Concorrência; Tomada de Preços e Convite, é dada para valores superiores a um limite estabelecido nas legislações de cada Ente Federativo; porém, valores abaixo do limite também podem ser licitados através das modalidades mais complexas, caso seja necessário, ou seja, pequenas compras podem ser realizadas através de Concorrência.

As modalidades Concurso, Leilão e Pregão têm procedimentos diversos e não estão vinculadas a tabelas de valores.

O Concurso é a modalidade de licitação entre quaisquer interessados, para escolha de trabalho técnico, científico ou artístico, mediante a instituição de prêmios ou remuneração aos vencedores.

O Leilão é a modalidade de licitação para a venda de bens móveis inservíveis para a Administração e mercadorias legalmente apreendidas ou penhoradas.

O Pregão é a modalidade de licitação para aquisição de bens e serviços comuns, qualquer que seja o valor estimado, onde a disputa pelo fornecimento é feita por meio de propostas e lances em sessão pública ou por meio eletrônico.

Justen Filho (2000) descreve o Pregão nos seguintes termos:

O pregão é absolutamente peculiar, com duas características fundamentais. Uma consiste na inversão das fases de habilitação e julgamento. Outra é a possibilidade de renovação de lances por todos ou alguns dos licitantes, até chegar-se à proposta mais vantajosa. Em segundo lugar, o pregão comporta propostas por escrito, mas o desenvolvimento do certame envolve a formação de novas proposições ("lances"), sobre forma verbal (ou, mesmo, por via eletrônica). Em terceiro lugar, podem participar quaisquer pessoas, inclusive aqueles não inscritos em cadastro. Sob um certo ângulo, o pregão é uma modalidade muito similar ao leilão, apenas que não se destina a alienação de bens públicos e à obtenção da maior oferta possível. O pregão visa à aquisição de bens ou contratações de serviços comuns, pelo menor preço.

O Pregão tem uma peculiaridade em relação ao seu objeto, pois estes só podem ser bens e serviços de uso comum, cujos padrões de desempenho e qualidade possam ser objetivamente definidos em edital, sendo vedada a utilização para bens e serviços de engenharia, locações imobiliárias e alienações.

Além de prevê as modalidades de licitação, a Lei 8.666/93 estabelece em ser art. 45, os tipos de julgamento das propostas, que devem ser previamente estabelecidos no ato convocatório e de acordo com os fatores exclusivamente nele referidos, de maneira a possibilitar sua aferição pelos licitantes e pelos órgãos de controle. Os critérios podem ser por menor preço; melhor técnica; técnica e preço ou maior lance ou oferta.

No Menor Preço, será vencedor o licitante que apresentar a proposta de acordo com as especificações constantes no edital e ofertar o menor preço.

Na Melhor Técnica, selecionará o proponente melhor qualificado para execução de uma técnica para atingir um determinado fim.

Na Técnica e Preço será selecionada a proposta que alcance a maior média ponderada das valorizações das propostas técnicas e de preço, de acordo com os pesos pré-estabelecidos.

No Maior Lance ou oferta vence o licitante que fizer a melhor proposta quando da alienação de bens ou concessão de direito real de uso.

2.2 - Inexibilidade e Dispensa de Licitação

Apesar do ordenamento jurídico brasileiro ter referendado a licitação como regra para a contratação, por parte da Administração Pública, este prevê exceções nas quais a contratação pode ser realizada de forma direta. As previsões transcritas tanto no art. 17 quanto no art. 24 da Lei 8.666/93, só devem ocorrer por razões de interesse público e nos casos expressamente previstos.

Justen Filho (2000) assim descreve sobre a questão:

a supremacia do interesse público fundamenta a exigência, como regra geral, de licitação para contratações da Administração Pública. No entanto, existem hipóteses em que a licitação formal seria impossível ou frustraria a própria consecução dos interesse públicos.(...). Por isso, autoriza-se a Administração a adotar um outro procedimento, em que formalidades são suprimidas ou substituídas por outras.

Uma das formas de contratação direta é a inexibilidade de licitação, que tem como característica o fato de que a licitação não é possível, haja vista que um dos possíveis competidores possui qualidades que atendem de forma exclusiva às necessidades da administração pública, inviabilizando os demais participantes.

A utilização deste dispositivo deverá obedecer a comprovação de exclusividade em relação a especificação do item a ser contratado, sendo vedada a indicação de uma marca específica quando houver mais de uma que atenda as exigências descritas no item.

Outra forma de contratação direta é através da dispensa de licitação, que tem como característica o fato de que a licitação é possível, entretanto não se realiza por conveniência administrativa. Para caracterizar a dispensa, a Lei 8.666/93, no seu art. 24, enumerou 24 situações que tornam facultativo o processo licitatório. Fatores como emergência e a relação custo-benefício, são exemplos do que deve ser levado em consideração na opção deste tipo de contratação.

3 - Procedimentos de Contratação

Em relação aos procedimentos para contratação, a Lei 8.666/93, nos seus artigos 14 e 15, traz de forma bastante objetiva as regras que deverão ser obedecidas nos procedimentos de contratação com a administração pública.

A Lei 8.666/93 prevê:

Art. 14. Nenhuma compra será feita sem a adequada caracterização de seu objeto e indicação dos recursos orçamentários para seu pagamento sob pena de nulidade do ato e responsabilidade de quem lhe tiver dado causa.

Art. 15. As compras, sempre que possível, deverão:
I. Atender ao princípio da padronização, que imponha compatibilidade de especificações técnicas e de desempenho, observadas, quando for o caso, as condições de manutenção, assistência técnica e garantias oferecidas;
II. Ser processadas através de sistema de registro de preços;
III. Submeter-se às condições de aquisição e pagamento semelhantes às do setor privado;
IV. Ser subdivididas em tantas parcelas quantas necessárias para aproveitar as peculiaridades do mercado, visando economicidade;
V. Balizar-se pelos preços praticados no âmbito dos órgãos e entidades da Administração Pública.

3.1 - Registro de Preços

De acordo com o art. 15 da Lei 8.666/93, as compras, sempre que possível, deverão ser processadas através de sistema de registro de preços. Este consiste em uma forma de contratação, onde a administração pública promove uma concorrência para estabelecer preços para itens que virá a necessitar, gerando para o fornecedor vencedor uma expectativa de venda de acordo com a necessidade futura da administração, até o limite do quantitativo previsto no processo licitatório.

Este modelo traz características bastante positivas para a administração pública, tais como, a redução significativa de gastos com gestão de grandes estoques e a não necessidade de disponibilizar um grande volume de capital em uma única compra, haja vista que estas serão realizadas de forma paulatina, atendendo a cada necessidade que venha a surgir.     

4 - Considerações Finais

A política de compras governamentais no Brasil, apesar de estar alicerçada em uma legislação pouco flexível, está seguindo a tendência para a flexibilização dos processos, com controle nos resultados e não apenas nos meios. Já está comprovado que o excesso de formalismos não garante a utilização eficiente dos recursos públicos.

Atualmente percebe-se a implantação de uma série de iniciativas, no sentido de aprimorar os processos relacionados a gestão de compras, incorporando modernas ferramentas já utilizadas com eficiência na iniciativa privada. A utilização do comércio eletrônico, a contratação através do registro de preços e a incorporação do pregão como modalidade de licitação são exemplos da preocupação com a otimização dos processos.

Faz necessário, com a maior brevidade possível, a revisão da legislação vigente, visando simplificar os procedimentos; padronizar e racionalizar as rotinas e introduzindo controles de custo gerenciais.

É esperado que a tendência atual seja que, nos processos de contratação não analise apenas se a norma foi cumprida, mas se o valor contratado foi o mais vantajoso e se os objetivos propostos foram alcançados. A burocracia deixará de exercer o papel principal, se tornando acessória.

Outro ponto importante é a diminuição da utilização das compras públicas como instrumento de política industrial e de reservas de mercado para setores específicos, o que tende a aumentar a competitividade com a busca do menor preço com a maior qualidade.

A flexibilização dos processos ainda se faz bastante necessária e urgente, devido ao fato de que os organismos internacionais exigem a aplicação de suas regras na utilização de seus empréstimos e estas são bastante ágeis e devem estar compatíveis com as normas internas. È importante salientar que a cada ano vem crescendo a participação dos empréstimos de organismos internacionais para financiar as compras públicas brasileiras.

No Brasil ainda é necessário compatibilizar a evolução do papel do Estado com a do setor de compras governamentais. Assim como acontece no Estado Gerencial, a agilidade; a eficiência e a busca por resultados devem ser os norteadores das políticas de contratações públicas brasileiras.


*Paulo César Silva de Carvalho é Graduado em Ciências Econômicas (UFBA), pós-graduado em Logística Empresarial (UNIFACS), mestrando em Análise Regional (UNIFACS).

REFERÊNCIAS

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